Van Oekraïne tot Afghanistan: wat de NAVO kan leren van waarschuwingen
Crises worden vaak gezien als onverwachte gebeurtenissen, maar uit onderzoek van Nikki Ikani blijkt dat waarschuwingen vooraf er vaak wel zijn. Ze laat zien hoe binnen de NAVO het probleem niet bij de signalen ligt, maar aan wat er daarna mee gebeurt.
Bij de NAVO komt een waarschuwing binnen: In Afghanistan rukken de Taliban sneller op dan verwacht en sommige diensten binnen de Alliantie waarschuwen voor de kwetsbaarheid van de Afghaanse regering. Je verwacht dat landen meteen met die waarschuwing aan de slag gaan om een crisis te voorkomen. De praktijk wijst echter anders uit. In een rapport van onderzoeker Nikki Ikani voor het NATO Defense College beschrijft ze hoe de NAVO omgaat met uiteenlopende nationale waarschuwingen en waarom die niet altijd leiden tot een unaniem oordeel.
Veel crises worden achteraf beschreven als een 'gefaalde waarschuwing'. Klopt dat?
‘We zijn na een crisis snel geneigd om te zeggen: ‘niemand zag dit aankomen’. Terwijl er vaak vooraf toch signalen en waarschuwingen zijn geweest, waar om verschillende redenen niet naar is geluisterd. Daarom bekijk ik in mijn onderzoek het waarschuwingsproces als keten. Die begint op het moment dat iets afwijkends opvalt en loopt tot het moment dat de waarschuwing aankomt bij beleidsmakers. Daar zitten veel stappen tussen en juist daar gaat het vaak mis.
Verscheidene inlichtingendiensten binnen de NAVO waarschuwden bijvoorbeeld al maanden voor de kwetsbaarheid van Afghanistan. Die signalen gingen verloren in het proces door eerdere politieke keuzes, zoals de terugtrekking van Amerikaanse troepen. Het probleem zat dus vooral in wat er met die waarschuwingen gebeurde nadat ze waren afgegeven: ze verloren aan urgentie en de politieke ruimte om ernaar te handelen.’
Je NATO Defense College-paper kijkt naar de omgang van waarschuwingen uit Kabul, Oekraïne en Niger. Wat valt op?
'Ik kijk naar de hele procesketen en ben niet simpelweg op zoek naar wie gelijk had en wie niet. Ik splits de keten van waarschuwingen in verschillende stappen. Was de analyse goed? Is die goed gecommuniceerd? Luisterden beleidsmakers ernaar, en kon de NAVO het probleem ook samen aanpakken?
Waarschuwingen waren vaak analytisch sterk, maar verloren later in de keten aan kracht door politieke aannames en uiteenlopende interpretaties. We zien dat landen op basis van dezelfde informatie tot andere conclusies komen en niet goed tot een gezamenlijk beeld. Dat zagen we bijvoorbeeld vlak voor de Russische invasie van Oekraïne in 2022: de VS en het VK achtten een invasie op handen, terwijl Duitsland en Frankrijk langer geloofden dat diplomatie nog uitkomst kon bieden, ondanks toegang tot grotendeels dezelfde informatie.
De meest verrassende bevinding vind ik dat meer data dit probleem dus niet op gaat lossen. Het gaat echt om hoe je signalen als bondgenootschap samenvoegt en gezamenlijk interpreteert. De NAVO steekt graag aandacht in intelligence sharing, maar wat ik hier terugzie, is dat interpretation sharing misschien nog veel belangrijker is.’
Waarom hebben die verschillende interpretaties zo’n invloed op het waarschuwingssysteem van de NAVO?
‘Omdat NAVO-landen uiteindelijk collectief besluiten moeten nemen en daarop moeten handelen. Verschillende landen kunnen naar dezelfde signalen kijken en toch verschillende mogelijkheden, tijdlijnen en beleidsconsequenties zien. Dat zagen we ook bij de coup in Niger in 2023. Franse en Amerikaanse diensten keken naar dezelfde verslechterende situatie, maar trokken verschillende conclusies en kwamen niet tot een gedeeld beeld voordat de crisis escaleerde.
Daarom stel ik de allied integration centraal: dat de NAVO een consensus moet bereiken. Dat betekent niet dat iedereen hetzelfde moet denken, maar een organisatie als de NAVO moet wel weten waar de verschillen zitten en welke minderheidsconclusies verder onderzocht moeten worden.’
Wat kan de NAVO doen wanneer landen dezelfde signalen verschillend interpreteren?
‘Er gebeurt best veel, maar er zijn dingen die echt beter kunnen. Zo kunnen er divergence drills plaatsvinden. Dan leggen landen kort vast wat ze denken dat er gaat gebeuren met waarschijnlijkheid, termijn en beleidsimplicaties. Vervolgens kunnen ze makkelijker een overzicht maken van waar beoordelingen uiteenlopen.
Daarnaast zijn er de zogenoemde red teams. Een red team heeft als taak om de dominante inschatting bewust uit te dagen. Zij bevragen welke aannames we voor lief nemen en wat er gebeurt als een tegenstander zich anders gedraagt dan wij logisch vinden. Het doel is om twijfel en alternatieve verklaringen zichtbaar te maken voordat er een crisis uitbreekt.
Tot slot denk ik dat het cruciaal is om sommige reacties alvast klaar te zetten. Zodra er iets escaleert kun je dan snel handelen.’
Wat houdt de samenwerking met de NAVO in voor je onderzoek?
‘Ik ben nu twee jaar aangesloten en werk daar aan mijn onderzoek over strategische waarschuwingen, crisis early warning en EU-NAVO relaties. Dit is heel fijn omdat het mij een omgeving biedt om ideeën te bespreken met mensen die in de praktijk bij deze organisaties werken. Het is van buitenaf vaak moeilijk toegang te krijgen tot het werk dat dit soort organisaties doen en dat maakt deze fellowship heel waardevol.
Daarnaast is het een ideale manier om de bevindingen van mijn onderzoek direct aan te bevelen: het voornaamste publiek van dit soort stukken zijn de NAVO-Allied Commanders, de hoogste militaire leiders die de twee strategische hoofdkwartieren van de NAVO aansturen. Het delen van de kennis die we opdoen in ons wetenschappelijk onderzoek, en die kennis maatschappelijk relevant maken is iets waar we aan ISGA sterk in zijn. Veel van ons werken aan stevige academische vraagstukken die ook maatschappelijke relevantie hebben. Deze fellowship draagt daar direct aan bij.'
Hoe kijk jij aan tegen de toekomst van crises en waarschuwingen?
‘In de afgelopen decennia zijn onze capaciteiten om signalen te verzamelen sterk gegroeid. We hebben de technologieën in huis om van alles te monitoren en actief alerts te sturen als er iets afwijkt. Toch blijft het organisatorische probleem dat volgt hardnekkig. Daar werken organisaties nu hard aan. De NAVO intelligence-architectuur is bijvoorbeeld veel meer gestructureerd dan tien jaar geleden.
Er blijven echter knelpunten bestaan, niet alleen bij de NAVO. Ook bij epidemieën, infrastructurele risico’s of desinformatie kunnen waarschuwingen verdunnen door bureaucratie, concurrerende prioriteiten en politiek. Met mijn onderzoek probeer ik te achterhalen welke concrete onderdelen van systemen aangepast kunnen worden. We kunnen verrassingen nooit volledig voorkomen, maar we kunnen wel veel beter worden in wat we doen met de waarschuwingen die we al hebben.’
'Heed the warning: how NATO can find and fill the gaps in its warning systems' is een praktijkgerichte toepassing van het VENI-project WARN. In een eerder artikel onderzocht Ikani hoe je de successen en falen in het waarschuwingsproces kunt meten. Met dit paper wordt daar de praktische vraag aan toe gevoegd wat er precies gebeurt wanneer meerdere landen en organisaties samen tot handelen moeten komen.