Universiteit Leiden

nl en
CIFOR / Flickr / CC / by-nc-nd

Hoe burgerparticipatie niet helpt bij aanpak milieuvervuiling Indonesië

Ruim driekwart van de 237 miljoen Indonesiërs heeft geen toegang tot kraanwater. Ze zijn afhankelijk van rivierwater, dat vaak vervuild is door de industrie. Laure d’Hondt onderzocht waarom het zo moeilijk is om deze vervuilers aan te pakken en verdedigt haar proefschrift op 17 oktober.

Het onderzoek is onderdeel van het onderzoeksprogramma Legal Empowerment as a means to development? A political-legal study of rights invocation by pollution victims in China and Indonesia, vertelt D'Hondt. 'Dat programma is een samenwerking tussen de Universiteit van Amsterdam en het Van Vollenhoven Instituut, dat onderdeel is van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid. Het instituut heeft van oudsher nauwe banden met Indonesië, onder meer doordat de rechtssystemen van Indonesië en Nederland dezelfde basis hebben. Dit geldt ook voor de milieu- en waterwetgeving. Vanuit Indonesië is er dan ook belangstelling voor Nederlandse milieuwetgeving en handhaving, en andersom.'

Laure d'Hondt

Aanvankelijk stond in het onderzoek van D'Hondt de positie van slachtoffers van de vervuiling centraal. Wat kunnen zij doen tegen industriële vervuiling? Hoe kunnen zij genoegdoening krijgen, of waarom lukt dat niet? Tijdens veldwerk in Noord-Molukken naar vervuiling door mijnbouw ontdekte ze dat de overheid in reactie op industriële vervuiling doorgaans heel beperkt zelf handhaaft, maar in plaats daarvan burgers de kans geeft om te onderhandelen met de vervuilende industrie. 'Dit gebeurt vaak onder het mom van meer burgerparticipatie in bestuur, alternatieve geschillenbeslechting en alternatieve regulering, zonder strikte normstelling en handhaving door de overheid. Dat klinkt goed, maar in de praktijk blijkt dat wanneer burgers het in de loop van de tijd niet of nauwelijks voor elkaar krijgen iets tegen de vervuiling te doen, de milieudoelen uit het oog worden verloren. De onderhandelingen leveren doorgaans wel compensatie op voor de bevolking, bijvoorbeeld in de vorm van een baan bij de industrie bijvoorbeeld of giften.'

'Een mooi voorbeeld van deze problematiek is een casus in West-Java. Een aantal grootgrondbezitters presenteerden zich als de slachtoffers van de vervuilende textielindustrie. Vanwege het vervuilde water leverden hun rijstvelden nauwelijks nog wat op en daarom demonstreerden ze tegen de fabriek en de overheid. In de onderhandelingen met de industrie verworven zij posities als banenmakelaars: zij mochten de banen bij de fabriek verdelen onder de gemeenschapsleden. De mensen die vroeger voor de grootgrondbezitters op de rijstvelden werkten, konden nu via de banenmakelaars werk krijgen bij de industrie, mits zij de banenmakelaars drie tot acht keer een maandsalaris betaalden. De grootgrondbezitters en andere gemeenschapsleiders waren tevreden met de ontstane situatie en protesteerden niet langer tegen de vervuiling. De arbeiders hielden ook hun mond, bang hun baan te verliezen. De lokale milieudienst was op de hoogte van de situatie waarin de vervuiling voortduurde en de groeiende ongelijkheid tussen gemeenschapsleden. De milieudienst had de onderhandelingen zelfs deels gefaciliteerd, onder het mom van burgerparticipatie, en in de overtuiging dat de overheid niet kon handhaven zonder dat dit was afgesproken tijdens de onderhandelingen tussen burgers en industrie. Het publieke milieubelang was verworden tot een private kwestie. Regulering was voor een belangrijk deel vervangen door burgers die de verantwoordelijk kregen genoegdoening te regelen.'

Aanpak van de vervuiling blijft zo dus goeddeels achterwege. 'Om dat te begrijpen, moest ik ook naar de rol van de overheid kijken. Ik heb daarom drie lokale milieudiensten geobserveerd. De verschillen tussen de diensten zijn groot, maar ze hebben gemeen dat ze weinig consistent optreden in het reguleringsproces. Daardoor is de kans klein dat een industrie die een overtreding begaat, zal worden geconfronteerd met noemenswaardige consequenties, en is ook de afschrikwekkende werking van handhaving nihil.' De falende aanpak van de overheid kan deels verklaard worden door corruptie en een gebrek aan capaciteit. 'Maar uit dit onderzoek blijkt ook dat overheden nauwelijks aangesproken worden wanneer vervuiling niet wordt teruggedrongen.'

Hoewel de industriële vervuiling er nauwelijks mee wordt aangepakt, blijkt de inzet van burgerparticipatie toch populair onder Indonesische ambtenaren, beleidsmakers en ngo's. 'In de milieuwetgeving wordt veel nadruk gelegd op burgerparticipatie, terwijl de juridische basis voor consistente handhaving door de overheid op een aantal kritische onderdelen is verslechterd in de afgelopen decennia.' Ook vanuit het Westen klinken positieve geluiden over burgerparticipatie. 'Maar in westerse landen is er vaak een redelijk goede basis voor handhaving door de overheid op basis van bestuursrecht, en kunnen burgerparticipatie en alternatieve regulering daarop een goede aanvulling zijn. In Indonesië is die basis er niet, en vervangen burgerparticipatie en alternatieve regulering consistentie regulering door de overheid, met allerlei negatieve gevolgen.'

Oprichting project

D'Hondt concludeert dat burgerparticipatie in Indonesië vaak dus niet bijdraagt aan een oplossing voor milieuproblemen. 'Daarnaast leert het onderzoek ons veel over de dynamiek tussen regulering en het zoeken naar genoegdoening door burgers die onrecht wordt aangedaan. Ook laat het zien dat wanneer er publieke belangen op het spel staan en burgers een rol spelen in het reguleringsproces, het van groot belang is om de processen van regulering en het zoeken naar genoegdoening in samenhang te analyseren.'

Het onderzoek van D'Hondt leidde in 2016 tot de oprichting van het tweejarig project Making Environmental Regulation Work for the People, gefinancierd door de Nederlandse ambassade in Jakarta. 'Het was een samenwerking tussen het Van Vollenhoven Instituut, de Indonesische milieu-ngo Indonesian Center for Environmental Law, verschillende Indonesische academici en het Indonesische ministerie van Milieu en Bosbouw. Het project heeft een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van waterwetgeving, meer onderzoek mogelijk gemaakt en handhavingstrainingen verzorgd voor ambtenaren van lokale milieudiensten. Zo heeft het project op een concrete manier bijgedragen aan de verbeterde regulering van industriële watervervuiling in Indonesië.'

Promotor prof.mr.dr. A.W. Bedner over het onderzoek van Laure d'Hondt:

'Wat het proefschrift van Laure zo bijzonder maakt, is dat ze verschillende thema’s binnen law & society met elkaar heeft weten te verbinden. Ze is begonnen met een onderzoek naar toegang tot het recht voor Indonesiërs die worden getroffen door watervervuiling, maar ze kwam er al gauw achter dat ze die problematiek alleen goed in kaart kon brengen als ze het hele complex van normstelling en handhaving door de overheid erbij zou betrekken. Daarvoor heeft ze diepgaand veldwerk verricht op alle mogelijke plaatsen: in getroffen gemeenschappen, bij ngo's en bij milieudiensten. 

Die brede aanpak heeft het haar mogelijk gemaakt te laten zien dat de toegang tot het recht niet alleen wordt bemoeilijkt door scheve machtsverhoudingen, maar ook door fundamentele problemen met de juridische kaders. Veel overheidsdiensten weten niet goed welke middelen ze het beste kunnen inzetten tegen milieuovertredingen en dat draagt ertoe bij dat ze liever bemiddelen tussen vervuilers en slachtoffers dan dat ze de regels handhaven. Die voorkeur wordt nog versterkt doordat verschillende (groepen) slachtoffers uiteenlopende belangen hebben en het zelden met elkaar eens zijn over de gewenste remedie. Deze inzichten zijn niet alleen van wetenschappelijk belang, maar ook voor ngo's, donoren en anderen die proberen een schoner milieu te realiseren.'

Tekst: Floris van den Driesche
Mail de redactie

Deze website maakt gebruik van cookies. Meer informatie