Zomergesprek: Koen Caminada
De zomer stemt tot reflectie. Daarom publiceert de Campus Den Haag eenmalig een zomergesprek met hoogleraar Koen Caminada.
Koen Caminada (1966) is hoogleraar Empirische analyse van sociale en fiscale regelgeving aan de Juridische faculteit van de Universiteit Leiden en wetenschappelijk directeur van het Instituut voor Fiscale en Economische vakken. Vanuit die positie is hij betrokken bij de bachelor-track Economie, Bestuur en Management van Bestuurskunde. Daarnaast is hij coördinator van het onderzoeksprogramma Hervorming van Sociale regelgeving van de Universiteit Leiden, lid van de Board of Governors van de Foundation of International Studies on Social Security, lid van de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen, en Academic Partner van het Centraal Planbureau. In 2013 deed hij als lid van de van de commissie Van Dijkhuizen onderzoek naar het vereenvoudigen van het belastingstelsel.
Om maar gelijk sterk te beginnen: Kan de lastenverlaging worden gezien als een ‘goedmakertje’ naar de bevolking toe of is dit iets wat economisch gezien echt nodig is?
"Dat laatste is natuurlijk een beetje normatief. Wat zeker is, is dat het kabinet nu inderdaad inzet op een lastenverlaging, wat goed te verklaren is aan de hand van de politieke economie. Als je de conjunctuur van de politieke verkiezingen bekijkt, dan is het natuurlijk niet geheel toevallig dat deze lastenverlaging vlak voor de verkiezingsperiode zal komen. Dat is leuk voor de mensen.
Of het economisch verstandig is of niet, daar kun je op twee manieren naar kijken. Enerzijds kun je stellen dat de lasten, om uit te crisis te komen, de afgelopen jaren inderdaad zijn verhoogd. Dat was nodig om aan de tekorteisen in Europees verband (zoals geen begrotingstekort van meer dan 3% van het BBP) te kunnen voldoen. We gaven namelijk teveel geld uit. Dat er dan op een gegeven moment wordt besloten de lasten te verlagen, is niet raar. Aan de andere kant is het de vraag of de timing wel goed is. Als die economische conjunctuur enigszins aan het opkrabbelen is - dat weten we niet zeker maar daar lijkt het op - en je beredeneert meer dan een jaar verder, dan zou het wel eens kunnen dat die lastenverlichting komt in een periode waarin de economie in een opwaartse situatie zit en dan wil je eigenlijk geen lastenverlichting hebben.
Dit is vaak de kritiek op Keynesiaans beleid: dat de maatregelen te laat komen. Eerst moet je namelijk de lastenverlichting voorbereiden, deze daarna introduceren en dan moet je op het effect wachten. Op dat punt van de conjunctuurcyclus wil je die lastenverlichting soms helemaal niet meer. Vanuit economisch perspectief is dat misschien niet zo verstandig.
Een derde punt dat daarbij hoort, is dat deze lastenverlichting verkeerd wordt verkocht door het kabinet. Normaal wil je een stelselhervorming zo organiseren dat de structuur van de economie beter wordt. Het plan dat er lag, gaat het niet halen. Wat er nu overblijft, is een lastenverlichting op vooral werkende middeninkomens. Dat is prima, maar dan moet je spreken over een stelselherziening, en dat is het niet.
Normaal betekent een hervorming een verbetering van de structuur van de economie. Dat betekent dat zelfs al is het nu - economisch gezien - niet verstandig voor de conjunctuur, lastenverlichting wel goed kan zijn voor de structuur op de langere termijn. Dan dient lastenverlichting als smeerolie, en dat is altijd verstandig om te doen. Nu worden die twee dingen gemixt door het kabinet, en verkocht als stelselwijzigingen (wat het niet wordt), én ook als de lastenverlichting. Dat is inconsistent. Het lijkt er nu op dat als straks alsnog naar een structuurwijziging wordt toegewerkt, en die smeerolie al is verjubelt. Dat is het probleem. Als er over een jaar of twee een politieke meerderheid is voor die structuurverandering dan zijn de budgettaire middelen al uitgegeven om dat te accommoderen. Het is dus ongelukkig dat de politiek hier niet uit is gekomen ".
Als we dan kijken naar de belastinghervormingen die er volgens u alsnog moeten komen, waar zou dan de focus moeten liggen?
“Als we kijken naar de grote belastingherzieningen die we hebben gehad, dan noem ik de twee meest recente, namelijk die van 1990 en 2001: dat waren echt stelselwijzigingen. Dit waren geen belastingaanpassingen zoals we die ieder jaar hebben, maar echt fundamentele wijzigingen.
De snelste doorloopcyclus van dergelijke fundamentele wijzigingen is een jaar of 4/5. Het ontwikkelen van zo’n plan kost namelijk tijd. Vervolgens komt er een consultatieronde in de maatschappij, de SER moet er iets van vinden, de werkgevers en werknemers vervolgens ook. Dan krijg je het op basis van de aangepaste plannen door het kabinet, en dan heb je vaak nog een jaar nodig om het plan echt uit te werken in wetteksten. En dan ben je zo vier jaar verder.
De commissie Van Dijkhuizen werkte aan een belastingplan dat aan het einde van de kabinetsperiode klaar was voor de consultatieronde in de maatschappij. Zodat het na de consultatieronde tot uitvoering kon worden gebracht in het regeerakkoord. Helaas waren we nog geen maand bezig toen het kabinet viel. Dat betekende dat de commissie plannen moest presenteren op een moment dat er verkiezingen waren. Het huidige kabinet kwam hiermee in de problemen, omdat er op een gegeven moment goede belastingadviezen lagen, terwijl deze niet in een reageerakkoord konden van een zittend kabinet. Vervolgens heeft het kabinet het volgende bedacht: we hebben hervormingen gedaan, de belastinghervorming is eigenlijk voor het volgend kabinet, maar we pakken het toch nog op omdat de druk vanuit de maatschappij groot is. Bij deze casus zie je hoe moeilijk het is om gedurende een kabinet dergelijke hervormingen door te voeren. Je kunt zoiets beter bij de start van een nieuw kabinet regelen.”
“Wij hebben het kabinet geadviseerd om de lasten op arbeid fors te verlagen. Daarbij moet je niet denken aan enkele miljarden maar aan tientallen miljarden. Dat kan mede gefinancierd worden door andere belastingen - die minder schade toebrengen aan de economie - te verhogen. De regering zou de schatkist moeten vullen via de belastingen die de minste schade toebrengen aan de economie. De ene belasting is namelijk schadelijker dan de andere. De belasting op arbeid is schadelijk, dus daar wil je minder op heffen. En de belasting die minder schadelijk is, daar wil je relatief veel op heffen, en dat is in het bijzonder de BTW. Dat is wat er ook bij de laatste grote stelselherziening in 2001 is gebeurd toen de BTW is verhoogd van 17% naar 19%. Dat is het eerste wat je moet doen, zie dat als een hoofdpunt.
En het tweede is, dat er goed gekeken moet worden naar waar mensen nu daadwerkelijk last van ondervinden. Dat is het hele systeem van inkomensondersteuning dat via toeslagen verloopt. Dat is een toeslagensysteem waarin we aan ruim 6 miljoen toeslagen geven aan 4 miljoen huishoudens. Terwijl we maar 7,5 miljoen huishoudens hebben, dus dat is niet gericht op de onderkant van de samenleving die dat echt nodig heeft, maar op nagenoeg de gehele samenleving. En daar kun je heel gemakkelijk sigaren uit eigen doos geven. Lagere belasting op arbeid zorgt voor hogere netto lonen, maar in ruil daarvoor een lagere of geen toeslag. Fiscale balansverkorting; minder rondpompen tussen burgers en overheid.
Onze commissie heeft een voorstel gepresenteerd met betrekking tot de manier waarop je het toeslagencircus kunt verkleinen, zonder grote inkomensgevolgen. Het kabinet vond dit een zeer interessante gedachte, en heeft het voorstel daarom meteen in de Miljoenennota gezet. Dat ging helaas allemaal iets te snel en te onzorgvuldig. Het bleek uiteindelijk op korte termijn niet haalbaar i.v.m. allerlei administratieve zaken (exportproblematiek van uitkeringen en toeslagen). Doodzonde.
Als we het hebben over de structuur van de economie doen we ons op dit moment echt tekort. Het Centraal Planbureau heeft het plan van de Commissie Van Dijkhuizen doorgerekend: er zouden een kwart miljoen banen extra gerealiseerd kunnen worden. Gewoon door het stelsel beter in te richten. Dat betekent dat iedere dag dat men het huidige systeem in stand houdt - en dat doen we al jaren-, er ieder jaar een kwart miljoen mensen onnodig aan de kant staan. Bedenk eens wat dat voor je economie betekent. Die vraag wordt eigenlijk zelden gesteld door de politici. Niemand durft de bestaande belastingstructuur - die zo verkeerd is - echt ter discussie stellen. Om die reden begin ik mijn colleges over dit thema altijd met dit thema. Nederland doet zichzelf tekort, er kunnen binnen het huidige stelsel een kwart miljoen banen worden gecreëerd en daar hoef je geen gekke dingen voor te doen. Niets doen, uitstellen, heeft ook een prijs.”
Wat zijn de implicaties van dergelijke herstructureringen voor de inkomensongelijkheid?
“Dat de inkomensongelijkheid in Nederland de afgelopen jaren is toegenomen is een hardnekkig misverstand. Dat komt omdat de aandelen van topinkomens in het totale inkomen in de Angelsaksische landen de afgelopen decennia fors zijn toegenomen. Onze Quote-500 mensen vallen natuurlijk in het niet met de ‘Bill Gates’ van deze wereld. Deze situatie doet zich in Nederland niet voor en over het algemeen in de meeste Europese landen ook niet. Nederland is altijd een beetje het land van gelijkheid. Wat wij onderzoekers gevonden hebben via allerlei empirische metingen is dat inkomensongelijkheid van marktinkomens weliswaar iets schever is geworden, maar dat e.e.a. weer teniet is gedaan door de herverdeling via belastingen en sociale uitkeringen.. Ons stelsel van belastingen, sociale zekerheid en pensioenen heeft ervoor gezorgd dat die toenemende inkomensongelijkheid weer is afgevlakt. Dat is ook precies wat een sociaal fiscaal stelsel moet doen. Aan de ene kant zie je marktinkomen schever worden, aan de andere kant neemt de herverdeling dan ook toe“.
Hoe belangrijk is de rol van de overheid geweest om de recessie in toom te houden? Hadden we een “great depression” gehad zonder die rol?
“Dat is een hele lastige vraag. Ik denk dat historici daar over een aantal decennia antwoord op gaan geven. We zitten er nu nog teveel bovenop, of eigenlijk middenin. Een ding is zeker, de uitkomst is niet goed. We hebben er veel langer over gedaan dan bij welke economische crisis dan ook, Deze crisis was dan ook wel een hele pittige, omdat veel dingen samen vielen, maar we doen er wel heel lang over. Dat is bijzonder en we hebben het dus niet goed gedaan.
Dit komt ook omdat de problematiek zich over de hele wereld voordeed en er geen makkelijke oplossingen zijn. Alle landen zijn het op hun eigen manier gaan doen. In Europees verband wel binnen een afgesproken kader, maar het beleid per land verschilt nogal. En we weten nu nog steeds niet of de diagnose wel goed was.
Als de diagnose niet goed is, is de beleidsreactie ook verkeerd. Dus ik kan nog niet beoordelen of de rol van westerse overheden echt zo bepalend is geweest. In de toekomst gaan we hier pas lering uit trekken. Al denk ik wel dat de overheid de juiste beslissing heeft genomen toen het echt mis ging met Fortis/ ABN-Amro, en deze bank over heeft genomen. Dat was de enige oplossing“.
We krijgen steeds meer berichten uit de media dat we uit de “crisis” zijn. Komt dit nou puur omdat we in een begin van een hoogconjunctuur zitten of door structuurveranderingen die de overheid heeft doorgevoerd?
“Het glas is een beetje halfvol, half leeg. Aan de ene kant hebben westerse overheden echt veel gedaan aan structuurveranderingen in het bankenwezen. Daar is echt veel gewijzigd, wat weer invloed heeft op de marktwerking, want ondernemers kunnen minder snel lenen. Maar op andere punten schiet het overheidsbeleid nog echt te kort. De hypotheekrente wordt nu wel langzaam afgebouwd maar is pas over 30 jaar volbracht. En zoals al eerder gezegd zijn de lasten op arbeid in Nederland te hoog. Aan de andere kant is het wel gelukt om de pensioenen te hervormen en de uitkering daarvan later te laten plaatsvinden (nodig omdat de levensverwachting is gestegen). Op het punt van de belastingherziening moet echter nog veel gebeuren“.
Om het gesprek naar Universiteit Leiden te sturen: Wat vind u van de samenwerking tussen verschillende faculteiten op het gebied van economisch onderwijs?
“Ten eerste is deze samenwerking gewoon heel erg leuk. Maar die samenwerking met Sociale Wetenschappen, Rechten en de Campus Den Haag is ook slim omdat we daarmee bereikt hebben, dat studenten multidisciplinair onderwijs krijgen. Bestuurskunde-studenten krijgen goed economie onderwijs, wat moet samenkomen met de rest van hun opgedane kennis. Dit is naar mijn beleving veel beter dan wanneer economen ook proberen bestuurskundig of juridisch te denken, of vice versa. Blijf dicht bij je eigen vakgebied, terwijl profijt van aanpalende vakgebieden kan worden opgedaan.
Wel is het zo dat de samenwerking zich voorlopig tot het onderwijs beperkt en nog niet is doorgetrokken naar het onderzoek. Dit is lastige materie omdat we bijvoorbeeld elk in andere bladen publiceren.
Ik vind het overigens heel verstandig dat deze samenwerking nu in Den Haag plaatsvindt. Den Haag is namelijk meer dan alleen een plaats. Politiek en bestuurlijk gebeurt er veel in Den Haag en Brussel. Dit zijn de steden waar Nederlandse beleidswetenschappers het meest mee te maken hebben. Ik vind het daarom heel goed dat de universiteit sinds een aantal jaren ook in Den Haag zit“.
Wat vind u van de ontwikkeling van de economische onderwijs door de afgelopen jaren?
“Dat is iets wat ontzettend goed is bij de Universiteit Leiden. Als je het goed doet als docent, krijg je veel vrijheid om een studieprogramma op te zetten. Kijk naar alle internationale studenten en stafleden die we nu ontvangen; dat hadden we tien jaar geleden helemaal niet. Het werkklimaat zorgt er ook voor dat goede economen graag in Leiden willen werken“.
Welk vak vind u het leukst om te doceren of heeft u het meeste passie voor?
“Lastige keuze. Want met de nieuwe studentendoelgroepen (denk aan EBM) die erbij zijn gekomen, moeten we iedere keer denken over wat de studenten echt moeten weten en wat wij goed kunnen en willen overbrengen. Dat is altijd razend interessant.
Natuurlijk moeten we ook basisvakken verzorgen zoals Public Sector Economics en Inleiding Economie, maar ook daarbij vind ik het een uitdaging hen enthousiasme voor het vakgebied over te brengen. Het is ook leuk om in contact te zijn met jonge mensen aan het begin van hun studie. Daar haal ik erg veel plezier uit. Dus: nee, ik kan geen specifiek vak aanwijzen – ze zijn me allemaal even leuk“.