Internationale aandacht voor kwaliteit implementatiewetgeving vereist
Emile Beenakker pleit voor codificatie op internationaal niveau van wetgevingsstandaarden voor nationale implementatiewetgeving. Op dinsdag 5 juni verdedigt Emile zijn proefschrift.
Wat is de aanleiding om onderzoek te doen naar het onderwerp van je dissertatie?
‘Afgelopen decennia is het aantal delen van het maatschappelijk leven dat door het internationaal recht wordt gereguleerd explosief gestegen. Denk bijvoorbeeld aan milieuregels, internationale bescherming van de mensenrechten of afspraken om terrorisme strafrechtelijk te vervolgen. Veel van deze internationale rechtsnormen kunnen niet direct worden toegepast door de nationale rechter, maar moeten eerst in nationale wetgeving worden omgezet: implementatiewetgeving. Een implementatiewet is een nationale wet waarmee uitvoering wordt gegeven aan een internationaal verdrag of een besluit van een internationale organisatie. Zo wordt met de Wet publieke gezondheid in Nederland uitvoering gegeven aan de Internationale Gezondheidsregeling van de Wereldgezondheidsorganisatie. Een ander voorbeeld is de Wet internationale misdrijven, waarmee de belangrijkste internationale regels van het oorlogsrecht in de Nederlandse rechtsorde zijn geïmplementeerd. Andere landen hebben natuurlijk hun eigen nationale wetgeving waarmee ze internationaal recht in hun rechtsorde implementeren.
Van oudsher is het uitgangspunt dat internationaal recht vereist dát landen de nodige nationale implementatiewetgeving moeten vaststellen ter uitvoering van het internationaal recht waaraan zij zich gecommitteerd hebben. Hoe die nationale wetgeving en het wetgevingsproces er precies uit moeten zien, wordt daarentegen vaak gezien als een zaak voor de landen zelf. Dat geldt ook voor de manier waarop de landen de kwaliteit van die implementatiewetgeving waarborgen.
In de wetenschappelijke literatuur bestaat weinig aandacht voor de belangrijke rol die nationale wetgevende organen (zoals in Nederland de regering en het parlement) spelen bij de implementatie van internationaal recht in de rechtsordes van landen. Vanuit mijn werk als wetgevingsjurist bij de Nederlandse overheid heb ik ervaring met de praktijk van wetgeven en het implementeren van internationale instrumenten in de Nederlandse rechtsorde. Tegen die achtergrond leek het me interessant om onderzoek te doen naar implementatiewetgeving.’
Kun je kort uitleggen wat je precies hebt onderzocht en hoe je dit hebt gedaan?
‘Ik heb allereerst onderzocht of internationaal recht kenmerken van implementatiewetgeving voorschrijft die nationale wetgevende organen in acht moeten nemen wanneer zij die wetgeving vaststellen. Om die kenmerken te vinden, heb ik - bij wijze van steekproef - gekeken naar twaalf verdragen en besluiten van internationale organisaties en de jurisprudentie die daarover beschikbaar is. Ook heb ik niet-bindende documenten bestudeerd, waaronder ‘richtsnoeren’ en ‘implementatiehandboeken’. Die documenten worden vaak door internationale organisaties opgesteld om landen te ondersteunen bij de implementatie van een verdrag of een besluit van die organisatie.
Vervolgens heb ik onderzocht in hoeverre die kenmerken kunnen bijdragen aan de kwaliteit van de nationale implementatiewetgeving. Daarvoor heb ik onder meer gekeken naar nationale en internationale ideeën over wetgevingskwaliteit, oftewel het vermogen van een nationale wet om, met het oog op de functie of functies van die wet, de doelstelling of doelstellingen die zijn neergelegd in het internationale instrument te behalen. Om de kwaliteit van een wet vast te stellen, wordt vaak nagegaan in hoeverre die wet voldoet aan zogenoemde wetgevingsstandaarden. Daaronder vallen niet alleen de begrijpelijkheid, legaliteit en handhaafbaarheid van de wet en de aanwezigheid van rechtsbescherming. Er zijn ook wetgevingsstandaarden die betrekking hebben op de wetgevingsprocedure. Zij vereisen dat er een consultatie met belanghebbenden en zogenaamde impact assessments hebben plaatsgevonden.’
Wat zijn de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van het onderzoek?
‘Internationaal recht blijkt wel degelijk voorschriften te bevatten waaraan nationale wetgevende organen zich moeten houden als zij implementatiewetgeving vaststellen. Die voorschriften komen inhoudelijk gezien grotendeels overeen met de wetgevingsstandaarden die bepalen of je van een ‘goede’ implementatiewet kan spreken. De manier waarop die wetgevingsstandaarden zijn verankerd, laat echter een grote mate van fragmentatie zien: waar sommige internationale verdragen veel wetgevingsstandaarden bevatten, laten andere verdragen juist veel ruimte aan de wetgevende organen van staten om de nationale implementatiewetgeving en het daarbij horende wetgevingsproces vorm te geven. Bovendien is de reikwijdte van de verankerde wetgevingsstandaarden vaak beperkt tot slechts één of enkele delen van een verdrag, terwijl een zo ruim mogelijke toepassing van die standaard de kwaliteit van de nationale implementatiewet ten goede zou komen. Ten slotte verschilt het juridisch bindende karakter van de wetgevingsstandaarden sterk: soms zijn ze verankerd in de verdragstekst zelf, maar vaak zijn ze opgenomen in niet-bindende documenten zoals de hierboven genoemde implementatiehandboeken.
Kortom: internationale beleidsmakers lijken zich bewust te zijn van de wetgevingsstandaarden die kunnen bijdragen aan goede implementatiewetgeving. Dit bewustzijn heeft echter niet geleid tot een coherente verankering of toepassing van die wetgevingsstandaarden onder internationaal recht.
Daarom pleit ik voor een codificatie op internationaal niveau van wetgevingsstandaarden voor nationale implementatiewetgeving. Die codificatie moet wel voldoende flexibel zijn om recht te doen aan de bestaande verschillen tussen rechtssystemen en wetgevingspraktijken van staten. Die flexibiliteit kan bijvoorbeeld worden bereikt door codificatie in een niet-bindend document. Dit document zal behulpzaam zijn voor internationale en nationale beleidsmakers en wetgevingsjuristen en komt de kwaliteit van nationale implementatiewetgeving ten goede.’
Wat gebeurt er met de uitkomsten van je onderzoek?
‘De bevindingen van mijn proefschrift vestigen allereerst de aandacht op het belang van ‘goede’ nationale implementatiewetgeving en zouden aanleiding moeten geven tot discussie over het belang ervan voor het waarborgen van de effectiviteit van internationaal recht. Meer concreet kunnen de uitkomsten van het onderzoek direct worden toegepast wanneer beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen bij de Nederlandse overheid in internationaal verband onderhandelen over bijvoorbeeld verdragen of nationale implementatiewetgeving vaststellen.’